美国是世界上对其他国家和地区实施单边制裁最多的国家。根据美国财政部公布的信息，2022年美国共对外实施了38个制裁项目，具体制裁的国家有23个，其中非洲国家有9个，分别为中非共和国、刚果（金）、埃塞俄比亚、利比亚、马里、索马里、苏丹、南苏丹和津巴布韦。在这9个非洲国家中，津巴布韦是受美国制裁时间最长、影响最大和被国际社会关注最多的国家。
2001年，美国出台《津巴布韦民主与经济恢复法案》，以此为基础在2002年开始对津巴布韦进行制裁。美国对津巴布韦制裁至今，大致可分为三个阶段。
2001年12月21日，美国总统小布什签署《津巴布韦民主与经济恢复法案》，并在2002年2月22日发布公告，宣布禁止津巴布韦总统罗伯特·穆加贝及制定和实施所谓“破坏津巴布韦民主制度或阻碍津巴布韦向多党民主过渡的政策的人、与津巴布韦政府官员做生意并从上述政策中获得重大利益的人，以及上述人员的配偶进入美国”，由此拉开了美国制裁津巴布韦的序幕。
2003年3月6日，小布什签署第13288号行政令，美国对津巴布韦制裁进入实质性实施阶段。根据该行政令，美国对津巴布韦的制裁内容主要为两个方面：一是冻结财产和财产权益，二是禁止美国个人和实体及在美国的个人和实体与受制裁者有任何商业交往。该行政令还确定了美国制裁津巴布韦的对象，一是以穆加贝为首的77名政府高官和军方高级将领，二是美国财政部长经商国务卿后确定的个人或实体。第13288号行政令是美国制裁津巴布韦最为重要的政策文件之一。2004年3月2日，小布什据此宣布将对津巴布韦制裁延长一年，此后每年2月底或3月初，美国总统都会宣布继续延长对津巴布韦制裁。
2005年11月22日和2008年7月25日，小布什先后签署第13391号和13469号行政令，大幅升级对津制裁的力度，其中第13469号行政令将制裁对象扩大为以下七种类型：一是津巴布韦政府高官；二是被津巴布韦政府或政府高官直接或间接拥有或控制的个人或实体；三是参与破坏津巴布韦民主进程或民主制度之相关行动或政策的个人或实体；四是对津巴布韦由政治迫害所导致的侵犯人权负责或参与此种行为的个人或实体；五是正在参与或曾经参与津巴布韦政府高官腐败行为的个人或实体；六是受制裁者的配偶或成年子女；七是对上述受制裁者提供援助和支持，以及被他们所拥有或控制，直接或间接按他们命令行事的个人或实体。根据该行政令，美国财政部海外资产控制办公室在当年先后两次增加制裁对象，使制裁名单上的对象增加到208个，其中135个为个人，73个为实体。
2010年之后，随着津巴布韦组建联合政府，进行一系列政治改革，以及欧盟放松对津巴布韦的制裁，美国也逐步放松对津巴布韦制裁的力度，不断削减受制裁对象，尤其是在2014～2017年先后10次共删减49个制裁对象。美国最后一次削减受制裁对象是在2022年12月12日，经过这次削减，目前60名个人和39个实体仍在制裁名单之上。这也说明美国只是相对缓和，而非想要彻底结束对津巴布韦的制裁。
美国对津巴布韦的个人制裁始于《津巴布韦民主与经济恢复法案》，其中明确规定要对那些所谓蓄意破坏津巴布韦法治和实施政治暴力与威胁的人进行旅行限制和经济制裁。2002年2月，美国据此宣布对穆加贝及其19名亲信进行旅行限制并冻结他们的财产。2003年的第13288号行政令进一步将津巴布韦的77名政府高官和军方高级将领纳入制裁名单，此后津巴布韦受制裁个人的数量不断变化，最多时在2008年底达到135人。
美国对这些人进行制裁的最主要目的，是禁止美国人与这些人及与其相关联的实体开展经贸往来。为此，美国一方面规定无论受制裁个人以何种方式在一个实体中拥有50%的股份，无论该实体是否在制裁名单之上，都会受到美国制裁；另一方面规定如美方违规与制裁个人与实体进行经济往来，将被处以最高100万美元的罚款或最高20年的监禁。此外，随着美国越来越频繁地使用次级制裁，由此导致津巴布韦受制裁个人及与其相关联的实体也难以与其他国家，尤其是与美国关系密切的国家开展经济合作。
美国对津巴布韦金融制裁所采取的主要方式，一是冻结津巴布韦被制裁对象在美国的资产，被冻结对象除了受制裁个人外，还包括受制裁实体。2008～2016年间，美国先后对津巴布韦农业发展银行、津巴布韦基础设施发展银行、津巴布韦银行有限公司和津巴布韦金融控股有限公司进行制裁，并持续将津巴布韦划为金融“高风险”国家。
二是切断国际金融机构与津巴布韦的业务往来，国际货币基金组织和世界银行在《津巴布韦民主与经济恢复法案》出台后，再未向此前已经批准的贷款、信贷和担保等项目拨付资金，再未对津巴布韦进行债务重组或减免，再未向津巴布韦批准任何新的发展援助与贷款项目。
三是限制津巴布韦银行开展国际金融业务。截至2023年初，在津巴布韦的27家商业银行中，只有6家尚有外国代理银行愿意与它们开展业务合作，由此导致它们难以从国际金融机构和国外商业银行借贷或只能以更高的利率借贷；严重影响了它们的国际转移支付业务；导致它们的国外同业存款账户受到严重影响。
四是禁止在津巴布韦的外国银行在该国开展相关业务。至少有87家国外银行因此撤出津巴布韦并关闭在津巴布韦的分行。以美国为首的一些国家的银行不仅冻结了津巴布韦受制裁个人与实体的账户，而且还关闭了大量未受制裁个人与实体的账户并不再为他们新开账户，津巴布韦旅居这些国家的侨民向国内汇款因此受到严重影响。
美国自2000年推出《非洲增长与机遇发展法案》以来，一直以违反人权、破坏法治和阻碍民主等为名，拒绝将津巴布韦纳入《非洲增长与机遇法案》的受惠名单。在美国与非洲国家的经贸关系中，津巴布韦被降为二等公民。美国还一直对津巴布韦的重要企业进行制裁，这其中包括津巴布韦工业发展有限公司、津巴布韦钢铁公司、津巴布韦矿业发展公司、津巴布韦矿产品销售公司和国际贸易控股有限公司等。
美国对这些经济实体的制裁及随之而来的次级制裁和过度遵守，不仅使它们彻底失去了美国市场及其他一些西方国家的市场且难以从国际市场上购买机械设备和原材料等物资，而且由于它们大多在国内处于垄断地区，津巴布韦大量与它们相关联企业的进出口业务也受到严重制约。此外，这些企业为了在美国制裁的夹缝中生存，或者减少产能，或者降低价格，或者寻求中间商代为交易，无论采取何种方式，都会对津巴布韦对外贸易，乃至津巴布韦整体经济发展产生严重负面影响。
津巴布韦自2000年以来深陷社会经济发展困境，固然与津巴布韦政府尤其是执政党津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线（简称“津民盟”）经济治理效能不佳，以及国际金融危机、大宗商品价格下跌和新冠疫情冲击有关，但美国的长期制裁也难辞其咎。
第一，对外贸易长期逆差。美国在2002年开始对津巴布韦制裁后，两国贸易额开始下滑，尤其是随着制裁的日益深入，津巴布韦对美国出口在2008年之后呈断崖式下跌，而在此期间从美国的进口额每年均在1亿美元以上，由此导致其对美国贸易逆差每年也在1亿美元之上。另一方面，津巴布韦在2002年遭受美国制裁后，一直处于贸易逆差的境地，尤其是2010～2017年每年贸易逆差都在10亿美元以上，其中2017年甚至高达28.95亿美元。
第二，外国投资低位徘徊。2000年以来，受美国金融制裁与贸易制裁的双重影响，津巴布韦吸引外资的能力急剧下降，在2001～2008年平均仅约5 000万美元。2009年之后，津巴布韦吸引外资的情况大幅好转，其中在2011～2018年均可保持在3亿美元以上，然而与南部非洲其他国家，尤其是南非、莫桑比克和赞比亚相比仍处于很低的水平。
第三，财政收支严重失衡，对外债务逐年攀升，金融稳定性遭到严重破坏。美国制裁加剧了津巴布韦的财政收支失衡问题，根据非洲开发银行公布的数据，津巴布韦在2003年财政赤字仅为1 600万美元，但在2004年飙升至4.37亿美元，2006～2009年虽回落到2亿美元以下，但2010年和2011年又升至近4亿美元。在2012年实现了400万美元的财政盈余后，津巴布韦财政赤字在2013年之后再次大幅飙升，其中在2017年达到了创纪录的21.71亿美元。制裁还使津巴布韦无法再从以美国为首的西方国家和国际金融机构获得债务减免或债务重组，加之债务偿还能力严重不足，由此导致其对外债务逐年攀升，从2000年的38.43亿美元增至2020年的127.41亿美元。长期积久外债，又缺少适当的经济稳定措施，津巴布韦遂采用大量印钞解困之策，由此引发2006-2009年恶性通货膨胀率。2009年实行以美元为主的多元货币体系后，又因美元短缺而导致金融体系长期不稳，2019年之后再陷货币贬值与通货膨胀的泥淖。
第一，农业部门更加脆弱。美国对津巴布韦农场、农业相关企业和农业发展银行等的制裁加剧了津巴布韦农业部门的困境，导致津巴布韦在农业领域融资和吸引外资的能力大幅下降，农业机械、灌溉设施和储存设施等年久失修，种子、花肥和农药等农用物资严重短缺，使津巴布韦农业生产深陷低谷且加剧了其脆弱性。
第二，制造业深陷衰退困境。美国对津巴布韦制造业企业、商业银行和对外贸易公司的制裁，也对津巴布韦制造业领域的投融资、对外贸易、设备维修与更新，以及技术创新等产生了严重制约，并进而导致其深陷衰退乃至陷入“去工业化”的困境。在2001～2021年间，除2009年数据缺失外，津巴布韦制造业有10年为负增长，其中有7年跌幅在10%以上，而在保持增长的11年里，有7年在2%以下。
第三，采矿业发展严重受限。津巴布韦几乎所有大型矿业公司和矿产品贸易公司都曾在美国的制裁名单之上，由此导致它们大量海外资产被封禁，难以获得外国投资，失去大量海外市场且难以开拓新的市场，以及被迫以低于国际市场价格出口矿产品且在收回款项时面临各种限制，由此导致津巴布韦采矿业产值严重下滑，矿产品出口仍以矿石和初级冶炼制品为主。
第一，加剧粮食安全问题。自美国制裁以来，受粮食作物大幅减产、国际粮食援助下降、因外汇短缺和对外贸易受限而无法大量进口粮食、通货膨胀导致粮价高企等因素的影响，津巴布韦粮食安全问题日益凸显，自2000年以来，津巴布韦的饥饿指数一直处于“不安”或“严重”的状态。
第二，促推失业率居高不下。受美国制裁及由此引发的经济衰退、制造业低迷，工业化与采矿业产业化程度低下等问题的影响，津巴布韦的就业创造严重不足，失业率长期居高不下，到2021年第四季度甚至高达19.9%，广义失业率则高达47.2%。
第三，恶化医疗卫生状况。美国制裁也通过各种渠道延伸到津巴布韦医疗卫生领域，这其中包括政府因财政收入下降而大幅缩减医疗卫生开支，医疗卫生设施因无法从国外进口零部件而年久失修，各类药物因进口受限而严重短缺，以及医疗岗位因工资过低和大量医务人员移民海外而严重空缺等。
上述因美国制裁而诱发问题最终都会汇集到一点，即导致津巴布韦贫困问题日益突出。据世界银行统计，2011～2019年，津巴布韦生活在国际贫困线（每人每天支出低于1.9美元）以下的人口从21.4%上升为39.5%，极端贫困人口达到600多万人，同期除津巴布韦之外的撒哈拉以南非洲其他国家则从45.8%下降为39.7%。贫困人口的持续增加还导致津巴布韦贫富分化问题越来越严重，基尼系数已经从2011年的0.42增加到2019年的0.503。
四、美国挥舞制裁大棒的本质特征
美国是世界上最早对外实施制裁的国家之一，早在1806～1812年就对英国进行了制裁，反制在拿破仑战争期间英国海军攻击美国商船的行为。冷战结束后，作为世界上唯一的超级大国，为了维持其霸权地位，美国凭借强大的经济与军事实力，对国际金融体系的操控和美元在全球的主导地位，不断加大制裁频率，更新制裁形式，增加制裁对象，尤其是越来越频繁地使用单边制裁、定向制裁和次级制裁等制裁形式。
为了对津巴布韦进行制裁，美国全面启动制裁运作机制，其中包括美国国会出台《津巴布韦民主与经济恢复法案》，美国总统签署第13288号、第13391号和第13469号行政令，以及财政部海外资产控制办公室制定制裁条例并公布制裁对象等，更为重要的是，美国以其所认同的民主、法治和人权等标准为借口，以制裁为手段，迫使津巴布韦在价值观和政治制度等层面向美国靠拢，以此推进和维持美国在津巴布韦乃至整个非洲的战略目标与霸权利益。
美国一直宣称之所以坚持对津巴布韦进行制裁，是因为津民盟政府违反法治、损害人权、破坏民主和阻碍经济发展。虽然以西方民主价值观为借口，但美国长期制裁津巴布韦最为根本的目标，是美国试图通过制裁施压津民盟政府，使其在强力制裁导致的政治经济重压之下进行政治改革，甚至迫使其下台。美国制裁津巴布韦不仅是一场经济斗争，更是一场政治斗争，其背后折射出美国维护其在津巴布韦国家利益之真实意图。
美国对外制裁通常经由国会立法及总统行政令予以实施，美国对津巴布韦的制裁也是如此。然而，美国以国内法为依据来制裁他国，严重违反了联合国宪章及相关国际法和国际关系准则，完全不具备合法性，从本质上讲是一种非法行为。
五、结语
美国对津巴布韦长达20多年的制裁虽然没有直接导致大量人员伤亡，但严重阻碍了津巴布韦社会经济的发展，损害了津巴布韦人民的各项权益，导致津巴布韦在联合国开发计划署公布的人类发展指数中，连续多年为“低人类发展水平”，直到2019年才进入“中等人类发展水平”之列。
埃莫森·姆南加古瓦政府在2017年11月上台后，提出重新融入国际社会的外交政策，谋求改善与西方国家的关系，尤其谋求美国取消制裁，但这一努力并没有取得成效，拜登仍然在2021年和2022年先后两次宣布延长对津巴布韦的制裁。事实上，无论姆南加古瓦政府做出何种努力，美国都不会短期内取消对津巴布韦的制裁，究其原因，在于津巴布韦当前的政治经济改革远未达到美国的价值观要求，而且拜登政府上台后加大了对非洲价值观外交的力度。就此而言，与穆加贝时期一样，美国对津巴布韦政策的首要目标仍然还是通过制裁和支持反对派等方式，最终推翻津民盟政府的统治。
除津巴布韦之外，美国当前还对中非共和国、刚果（金）和埃塞俄比亚等多个非洲国家进行了制裁，给这些国家的社会经济发展和人权与发展权等权益也带来了严重的损害。这对美国总统拜登在2022年12月举行的第二届美非峰会上宣称的所谓“美国深刻关切非洲，愿与非洲共建未来”是一种十足的讽刺。美国如此频繁地对非洲国家施加制裁，是以在相关国家推进所谓的民主、保护人权、维护和平和促进发展为借口，其本质在于：将制裁非洲国家作为实施单边霸凌方式、推进其外交战略和谋求自身政治与经济利益的手段，它所体现的是美国一贯的虚伪性和侵犯他国主权、干涉他国内政、损害他国发展的霸权主义行径。就此而言，无论津巴布韦还是其他遭受制裁的非洲国家，都应充分认识到美国霸权主义的本质，都应更加坚定地反对美国的霸权主义与霸凌行径。当然，对于这些国家而言，最重要的还是要不断加强国家治理，努力消除制约社会经济发展的内部诱因，唯有如此，才能真正实现独立自主与自力更生，才能真正有能力在国际舞台上选择互利共赢的合作对象，而不是继续遭受美国的霸凌和深受美国制裁的侵害。
（作者简介：沈晓雷，中国非洲研究院政治研究室副主任、副研究员）
