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周玉渊:中国在非洲债务问题的真相
文章来源:周玉渊    日期:2020-02-12
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国际学界围绕中国对非发展融资的论调和论述也层出不穷。其中,既有对中国对非发展融资的客观和理性认识,更有对中国对非发展融资的负面和非理性的认识。大体而言,一个主要趋势是西方政界和学界将非洲国家债务形势严峻的矛头指向中国,是非洲国家债务负担论、债务陷阱论、债务不可持续论的主要来源。这带来的一个核心问题是,如何客观和正确地认识当前中国的对非发展融资的本质?如何正确回应一些西方政界和学界对中国在非发展融资的负面、片面甚至妖魔化的论调? 

 

争论中的中国在非债务问题

 

2000年以来,中非合作获得了巨大发展,其中,中国对非发展融资发挥了重要作用。但同时,因其总体规模、增长速度和中国特色融资模式,中国对非发展融资也成为各方关注、研究和争论的一个焦点。目前,国际学界对中国对非发展融资的解读可归纳为以下三类:

(一)中国债务贡献论

西方、非方和中方的研究者从不同视角来理解中国对非发展融资的正面作用。大体上,这类研究认为,发展融资合作是中非合作的重要组成部分,在促进非洲发展、中国在非利益拓展以及密切中非合作关系方面发挥了重要作用。中国的发展融资不仅在非洲受到普遍欢迎,对传统对非融资也是重要的补充。关于“资源换贷款”等中国融资模式,一些学者认为,这是平衡非洲国家融资、发展需求与中国融资风险的灵活选择,对双方都有利。同时,一些学者也指出,中国发展融资在支持中国企业在非洲商业拓展上发挥了重要作用,即中国的发展融资尤其是基础设施融资也使中国企业受益,助力于中国“走出去”战略,拓展中企在非洲的商机,创造海外就业机会。

(二)中国债务威胁论

持中国债务威胁论者基于自身价值观和利益观,臆断中国发展融资对非洲国家政治、经济、社会的负面影响。例如,有的研究认为,中国对非发展融资支持了非洲国家的独裁和专制政权;中国债务往往滋生非洲国家腐败。有的研究则提出中国发展融资对非洲社会和环保标准具有负面影响。还有一些研究者直接将中国对非发展融资界定为“流氓援助”,其主要依据是,中国对非的援助和发展融资支持破坏了西方国家和国际金融机构长期以来在非洲确立的规则、规范和实践活动。最近几年,在债务可持续性问题持续升温的背景下,将中国发展融资与非洲债务可持续性问题联系起来的趋势更为明显。一个舆情导向是,中国是非洲国家债务负担加剧、债务可持续性风险上升的主要威胁。

(三)中国债务陷阱论

“债务陷阱”并不是一个新鲜提法,但在最近几年,“债务陷阱外交”则被描述为中国对外贷款和外交政策的独有特征。这一论调大致可归纳为:中国利用自身的经济和金融实力,主动向亟需资金的国家提供高利率贷款,并通过设置资产、商品、股权等担保和还款条件,在借款国无法还款的情况下,达到攫取借款国资产、迫使借款国追随中国、扩大中国军事存在等政治、经济、军事和战略的目的。2013年,自中国提出“一带一路”倡议以来,“债务陷阱论”迅速得以扩大和泛化,在吉布提、肯尼亚、赞比亚、安哥拉等非洲国家,存在着大量关于“中国债务陷阱论”的报道、报告和宣传。

 

中国在非洲的债务规模

 

虽然非洲债务问题持续升温,但非洲目前并不存在系统性的债务危机风险。近年来非洲债务规模增长和债务可持续性压力增大有其深刻的历史根源,也与当前非洲债务来源的变化有很大关系。总体上,多边金融机构是非洲国家债务存量的主要来源,快速增长的私人部门和商业贷款是非洲国家债务增量的主要来源。自2000年以来,中国对非贷款获得了较快增长,但中国贷款主要集中于少数几个债务状况稳定、经济发展前景良好的国家。在世界银行和国际货币基金组织统计的非洲债务高风险国家,中国贷款的规模总体较小,而且只在3个国家的外债中占有较高比重,这很大程度上是因为其他外部借贷的规模很小。就此而言,中国并不是当前非洲债务增长的主要因素,同时,中国与非洲债务高风险上升之间的相关性其实很小。

中国在非的债务规模和比重是各方关注的重点。然而,由于数据采集来源差异,学界关于中国债务比重和规模的结果也各不相同,甚至差别较大。根据约翰霍布金斯大学的“中非研究倡议”(CARI),2000~2017年间,中国向54个非洲国家提供了约1 430亿美元的贷款,其中80%来自官方金融机构,20%来自民营银行。根据美国威廉玛丽学院研究实验室(AidData)的数据,2000~2014年,中国对非官方资金流入为1 210亿美元;2010年后,平均每年的资金流入为120亿美元。在“中非研究倡议”的数据基础上,“朱比利债务行动”(Jubilee Debt Campaign)大致确定中国在非债务的规模区间约为720亿~1 000亿美元,在非洲国家所有外债中的比重为18%~24%。通过非洲国家案例,“朱比利债务行动”得出结论:中国债务在非洲外债中的比重最多占20%,相比而言,在非私人部门融资的比重为32%,多边金融机构债务占比35%。这意味着私人部门和多边金融机构是当前非洲国家主要的债务来源。

虽然中国对非贷款的规模增长较快,但中国债务主要集中于少数几个非洲国家,而这些国家并不是债务高风险国家。根据“中非研究倡议”的数据,2000~2017年间,中国贷款存量超过80亿美元的非洲国家有3个,即安哥拉(428亿美元)、埃塞俄比亚(137亿美元)和肯尼亚(98亿美元),仅这3个国家就占中国对非贷款存量的46%。如果加上存量在50亿~80亿美元的4个国家,即刚果(布)(74.2亿美元)、苏丹(64.9亿美元)、赞比亚(63.8亿美元)、喀麦隆(55.7亿美元),这一比重超过了56%。10亿~50亿美元的国家数量为15个,10亿美元以下的国家数量为27个,其中近20个国家的债务数额为0或者可以忽略不计。

在非洲债务高风险国家,中国贷款在其中的比重很小。朱比利债务行动对15个被国际货币基金组织界定为债务高风险的非洲国家分析后发现,12个国家所欠中国债务与其总体外债比低于18%,只有3个国家的比重高于24%,包括吉布提(68%)、赞比亚(30%)、喀麦隆(29%)。也就是说,只有3个非洲国家的债务增长与中国有关联。姑且不论这3个国家债务问题的具体情况,就此而言,如果将非洲总体的债务可持续性问题主要归因于中国,显然是失实的。

 

非洲国家是债务管理主导方

 

(一)非洲国家是债务关系中的主动方

向谁寻求(或拒绝)国际贷款是发展中国家自主决策的结果。自21世纪以来,随着非洲经济的恢复和市场潜力的释放,非洲国家获取债务的渠道也日益多元化。目前,非洲国家主要有4个融资获取渠道:国际多边金融机构、欧洲债券市场、私有金融机构(商业银行)、双边融资。债务来源的多元化,尤其是中国等新兴融资来源使非洲国家有足够的空间来选择向谁借债。2006年以来,欧债发行、私人部门和商业银行债务的快速增长正是这一现实的突出反映。“国际多边金融机构和巴黎俱乐部国家的贷款,尤其是优惠性质贷款比重的下降,使非洲国家更愿意向其他融资更便利、条件更宽松的金融机构寻求贷款”。其中,欧债市场因为其较便利的融资条件成为非洲国家的重要选择。同时,由于中国等新兴国家贷款的务实性、灵活性和发展属性,非洲国家也更愿意向中国等寻求贷款。在绝大多数情况下,向中国提出贷款需求的是非洲国家政府。

(二)非洲国家在债务谈判中处于强势地位

“中国债务陷阱论”存在一个常识性错误,即想当然认为,非洲国家在与中国的债务谈判中处于弱势地位,而中国可以通过债务条款来实现相应的政治、经济和战略目的。一方面,在债务谈判中,非洲国家具有更多的选择和筹码,而中国的空间则非常有限。因为非洲国家可以在不同融资提供者之间进行议价,也可以搁置项目,甚至还会以政治外交关系作为筹码进行施压,所以,中国的选择其实非常有限,即要么答应,要么拒绝,而最终的决策往往是在提供融资的经济社会风险和拒绝融资的政治外交风险之间维持谨慎的平衡。贷款方的贷款决策更多是基于借款方的要求甚至现实压力,因此,认为中国通过主导债务关系来实现特定目标的假设是不成立的。另一方面,当债务出现问题时,借款方也往往是债务谈判中强势的一方。当借款方出现债务逾期或偿还能力严重不足时,贷款方则承担着更大的风险。一个风险来自贷款收益风险,另一个则来自政治外交和舆论风险。由于缺乏强有力的国际法律和仲裁机制,借款方的违约成本其实很低。在这种背景下,贷款方在债务谈判中因为需要综合考虑贷款收益以及潜在的政治外交关系风险而往往处于被动地位。我们可以从3个层面来解释为什么中国在债务谈判中处于弱势地位。其一,也是最主要的原因,非洲国家拥有其他潜在的融资来源选择,这增加了非洲国家的谈判筹码。其二,借款国的政权变动伴随的是新政权对债务规则的重新修改,为最大程度保护贷款收益以及政治外交关系,中国往往会选择接受新的谈判条件。其三,即使是资源或商品的抵押贷款,中国其实也无法强制执行,而只能寻求有限的国际仲裁。

 

中国的资金推动了非洲的可持续发展

 

(一)中国对非融资提升了非洲国家的“造血”能力

交通、电力、通讯等基础设施是非洲国家发展的重要前提,对经济增长的作用不言而喻。在中国融资的支持下,非洲的基础设施和重点行业获得了快速发展。中国已经成为非洲基础设施建设最大的融资方和最大的建设方。根据“中非研究倡议”统计,截至2016年,中国对非洲贷款最多的领域是交通、电力、矿产,总额分别为381亿美元、301亿美元、191亿美元,其次是通讯、水、其他社会服务、政府部门、工业等。中国在交通、电力、船运港口、信息通讯等基础性生产领域的融资总体上与非洲国家的战略和发展需求相一致,在缓解非洲国家基础设施瓶颈、助力国家发展和经济增长上发挥了重要作用。中国企业完成和在建高速公路3万公里、铁路2 000公里、港口吞吐量年增长8 500万吨、每天超900万吨的清洁水处理设施、3万公里的输电网。中国融资支持的铁路、公路、机场、港口等重大互联互通项目,不仅在改善交通基础设施、降低物流成本上发挥了重要作用,更成为所在国贸易、投资和产业发展,以及区域一体化进程的重要推动力量。

(二)中国融资带动了非洲国家的包容性发展

中国对非融资模式的核心特征具体表现为融资与贸易、投资、产业技术转移等要素的密切结合,融资与当地发展的密切结合,融资与融智的密切结合。

第一,中国融资支持不仅仅是提供资金支持,更重要的是带动中国企业共同参与非洲国家的基础设施、电力、能源、农业、制造业、信息通讯、经济特区和产业园区的开发与建设,推动中国优质商品、资金、技术、产业和服务向非洲的转移。

第二,中国融资的资本和投资催化功能逐渐增强,在促进非洲国家中小企业发展、解决就业、减贫、社区发展等包容性发展方面正发挥越来越积极的作用。中国融资的一个重要功能是催化私有资本加大对非洲的投资。中国所提倡的互利共赢理念名副其实;中国投资切实推动了非洲经济的增长”。

第三,中国融资与融智的结合在促进非洲国家发展理念转型、塑造内生发展动力方面发挥了重要作用。非洲发展必须首先有赖于理念的转型和发展,这是当前非洲国家对于发展问题的一个重要共识。近年来,中国开发性融资机构在对非融资合作中把“融资+融智”作为一个重要的工作方向。其核心目标是,通过资金和智力支持相结合的方式,促进非洲国家探索符合本国实际的发展道路,支持非洲国家的重点发展规划和项目,最大程度地发挥中国融资的实际效果,最终帮助非洲国家塑造内生发展的基础和能力。

(三)中国融资优化了非洲的融资环境

中国对非融资很大程度上正在为当前对非债务体系的改革和发展提供重要动力。

第一,弥补了传统融资机制的资金缺陷,同时也带动新兴国家加大对非的融资支持。大量的研究表明,中国对非融资并没有对传统融资模式带来所谓的严峻挑战,相反是对现有机制的有益补充。同时,中国的基础设施融资也带动了其他新兴国家以及日本等国不断加大对非融资。

第二,促进传统融资机制更加重视融资的使用效果。中国对非融资重点聚焦非洲基础设施、经济特区和工业化等关乎非洲可持续发展的重要领域。这不仅得到了国际金融机构的认可,也推动世界银行、非洲开发银行等多边金融机制更加重视非洲电力、交通基础设施、农业、产业园区、旅游业等生产性领域的投资。

第三,推动国际融资之间的合作和协调。随着中国融资机制的不断创新和发展,加强与传统融资机制在国际借贷、知识分享上的合作越来越受到重视。在非洲,中国与世界银行、非洲开发银行、国际货币基金组织也展开了不同程度的合作。

(本文作者周玉渊系上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员

 

 

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