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张永蓬:在战略调整与深化合作中发展的大国对非洲关系
文章来源:张永蓬    日期:2019-09-25
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《非洲发展报告(2018-2019)》指出,2018年,主要大国与非洲关系总体上呈现出战略调整与深化合作两个基本特征。作为最大的发达国家和对非合作的主要国家之一,美国对非洲战略经历了重大调整,其对非合作将在“美国优先”的原则下推进,但非洲利益是否能够得到维护将存较大疑问。形成对比的是,欧盟及法国、日本等发达国家对非合作进一步推进,其对非政策及合作平台显示了较强的延续性。金砖国家对非合作继续扩大深化。2018年非洲国际关系最为突出的事件当属中非合作论坛北京峰会,峰会显示了中非合作的美好前景和深厚基础,为南南合作提供了范例。

2018年美国对非外交有两大举措值得关注:一是当年10月美国国会通过《更好利用推动发展的投资》(BUILD,俗称“建设法案”)法案;二是12月推出美国对非洲新战略。当年美国对非洲外交突出表现在三个方面:一是在“美国优先”理念下,美国对非政策较之以往更具有选择性。其中,非洲之角地区成为美国插手的重点地区,特别是推动了埃塞俄比亚和厄立特里亚的和平和解进程。二是中国因素成为美国对非新战略和对非政策的重要考量。无论是特朗普本人,还是其他美国高官,在其访非或是提及美非关系时,多数情况下都会提到中国在非洲的存在及其对美国利益构成的挑战。三是美非经贸关系继续推进。总体看,与奥巴马政府时期的美非关系相比,特朗普政府治下的美非关系处于相对保守、收缩的状态。从根本上讲,这种情况与特朗普政府“美国优先”的外交理念有直接关系。

2018年,欧盟与非洲关系在非盟-欧盟伙伴关系的框架下继续深化发展。当年欧盟在贸易投资、教育、和平与安全、政府治理以及移民等各领域对非合作都取得积极成果。欧盟已成为非洲安全问题的重要对话合作伙伴,也是对非发展援助、经贸及文化教育等民生领域合作的重要一方。

作为在非洲有传统影响力的大国,2018年法国对非外交突出表现在三个方面:一是重视非洲、特别是法语非洲国家的安全和反恐问题,将反恐安全置于解决移民问题的背景下考虑;二是继续发展与非洲联盟的关系,继续保持非洲对于法国大国地位的基础性作用;三是继续保持法国在非洲的军事存在。保持在非洲的军事硬实力是法国长期影响非洲的坚实基础。

日本对非关系继续在合作中推进。通过“东京非洲发展国际会议”,(TICAD),日本逐步将对非合作推向战略层面,意图使日非合作平台成为日本实现政治大国目标的工具。日本在对非合作中同样强调帮助非洲国家的联通建设,但突出有对抗中国意味的“高质量基础设施”建设。在战略层面,日本意图将非洲纳入其“印太地区合作”框架内,并继续将联合国及安理会改革及所谓“海洋秩序”话题与其对非合作相联系。2019年8月召开的东京非洲发展国际会议突出“技术与创新”主题,日本政府和非洲发展银行宣布为非洲提供3000亿日元(约合28亿美元)的援助资金。日本对非合作在规模上越来越呈现出战略性。

2018年7月,主题为“金砖国家在非洲:在第四次工业革命中共谋包容增长和共同繁荣”的金砖国家领导人第十次会晤在南非约翰内斯堡举行。自南非于2010年加入金砖机制以来,金砖合作机制已成为引领非洲国家进入新的国际合作平台的重要途径之一。基于国际政治经济环境的新变化,在南非召开的金砖国家领导人第十次会晤明确提出“加强多边主义,推进全球治理改革”的政策方向,并启动面向未来的“金砖国家新工业革命伙伴关系”。同时,以“金砖+”为平台,金砖机制将进一步拓展与其他发展中国家的合作伙伴关系。从本次金砖国家领导人会晤及其成果看,金砖国家与非洲国家的合作在领域和范围上进一步深化。

2018年9月,主题为“合作共赢,携手构建更加紧密的中非命运共同体”的中非合作论坛北京峰会在北京召开,会后发表了《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》和《中非合作论坛—北京行动计划(2019-2021年)》两个重要文件,提出未来三年及今后一段时间中非合作的“八大行动”,中国政府宣布非洲国家提供600美元资金用于帮助非洲发展。

2018年中非合作论坛北京峰会,是中非关系在新的国际环境下进一步深化发展的表现:一是在发展战略目标上进一步对接。中非双方一致认同并同意共同建设中非命运共同体,其具体途径和目标是通过一带一路与非盟《2063年议程》及联合国203