几十年来欧盟向非洲提供了大量的发展援助。冷战结束后，欧盟意识到发展涉及安全问题，开始对自身的发展援助政策进行反思并进行改革。当前，欧盟对非发展援助政策重视对非洲安全的促进作用，非洲《2063年议程》应将欧盟对非发展援助纳入其发展与安全战略。 

一、援助政策的变化：发展与安全相关联

21世纪以来，欧盟受到国际和平研究所（IPI）和经合组织（OECD）发展理念的启发，在实践中将非洲的和平建设和危机管理纳入发展援助的目标体系，试图以稳定的安全局势推动非洲的全面发展，再以成功的发展维护非洲各国政局的稳定。在该过程中，欧盟出台多个政策文件，包括2000年的《科托努协定》以及2005和2010年《科托努协定》修订案，不断将安全融入发展政策中，为发展与安全相关联的政策提供理论基础。与此同时，欧盟通过构建对非战略伙伴关系，确立了对非发展援助安全化政策。 

另外，欧盟采取措施，建立机制，加强对非安全建设的支持，具体表现在；增加官方发展援助基金；加大欧盟发展基金；运用人道主义+（Humanitarian plus）应对严重的人道主义危机，还利用快速反应机制（Rapid Reaction Mechanism）和后来的稳定工具（Instrument for Stability）参与非洲的危机管理；并构建了些许对非安全合作机构。 

二、援助政策变化的原因：欧盟、非洲与全球

欧盟采取发展与安全相关联的援助政策主要基于三个方面的深刻原因：第一，欧盟集体利益的需求与援助长期低效。非洲对欧盟经济发展意义重大，在地缘政治上其安全形势将对欧洲国家安全产生重大影响，此外援助政策的调整还能增强欧盟的政治经济影响力。第二，非洲国家自主意识的觉醒与现实安全形势的恶化。非洲国家自身的发展与一体化进程的开启促使非洲要求与欧盟平等相处。此外，近年来某些非洲国家局势持续动荡以及国际恐怖主义在非洲的扩散加速了欧盟政策的调整。第三，新兴发展中国家的崛起与全球公共问题的凸显。非洲事务参与方的多元化为非洲国家提供更多的选择，削弱欧盟影响力。全球性非传统安全问题的增多也使非洲的重要性进一步提升。 

三、发展与安全相关联政策的特点

其一，该政策突出欧盟对非洲安全的引领作用。具体体现在欧盟以人权、民主和良治的政治标准指导非洲安全建设；以自身经验引导非洲走欧盟实现和平的道路以及作为“规范性力量”试图将非洲安全建设制度化。其二，欧盟重视非洲在发展与安全问题上选择的自主性。表现在政策文件中强调与非洲的平等关系，弱化军事干预，以发展援助帮助非洲实现和平。其三，通过发展与安全相关联，增强欧盟的政策交互性和目标一致性。分属于第一支柱和第二支柱的发展与安全政策相关联，增强了政策交互性。而二者的核心都是为了保护人的权利，因此目标具有一致性。 

四、发展与安全相关联援助政策的局限

该政策虽已取得些许成效，但依然暴露出三方面的局限。首先，发展与安全相关联援助政策的实施受大国左右，主要是英法德三国在非洲的利益差异影响到欧盟的最终决断。其次，该政策没有充分发挥非洲的自主性，双边关系并未“平等”。因为在该政策的实施过程中，非盟提出的请求需要得到欧盟委员会决策机构的批准，非盟无决定权。另外援助需要传播欧盟保护人权、推进民主和鼓励良治的政治理念，援助依然为了欧盟的核心利益。再次，定位不清导致援助前景不明，援助缺乏持续可靠的资金来源。欧盟设立的援助手段——非洲和平基金在内容上与欧盟委员会理念相冲突，至今并无解决方案，影响政策持续性。 

五、非洲《2063年议程》与欧盟发展援助

《2063年议程》是一项旨在50年内建成地区一体化、和平繁荣新非洲的议程。在实现该议程的过程中离不开国际社会的支持与合作，同欧盟及其成员国的合作也是其中之一。主要基于以下两个理由：其一，依据中国的发展经验，需要加强与外部世界的合作。其二，欧盟/欧共体及其欧洲国家一直是非洲发展援助的主要提供者。从前文对欧盟发展与安全相关联的发展援助政策在新世纪的发展的论述可知，欧盟对非洲的发展援助正在向更加务实的方向转变。不管欧盟及其成员国援助非洲的意图和目的如何，非洲国家是可以借助欧盟及其成员国在资金、技术、管理经验等方面的优势来实现其发展的。具体而言，非盟应积极努力，促使欧盟将其援助政策纳入到非洲《2063年议程》之中，同时尽力规避欧盟大国借援助之手主导非洲的安全与发展。 

总之，新世纪以来欧盟发展与安全相关联理念的确立和政策的实施，完成了部分项目，取得了些许积极成果，但依然存在诸多局限。欧盟对非安全援助制度建设的经验和教训值得他国参考和借鉴。在非洲发展与安全问题上，推动欧盟在这些方面的努力，并在非洲“2063年议程”的框架下，加强与欧盟在这些方面合作，是非洲国家具有现实和历史意义的选择。 

（本文作者刘青建系中国人民大学国际关系学院教授，赵雅婷系中国人民大学国际关系学院学生）